養(yǎng)老保險制度改革(三)

　　養(yǎng)老基金投資管理是個難題

　　在2014年的最后一周，國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過了養(yǎng)老金雙軌制改革方案。幾乎與此同時，中國社會科學院世界社保研究中心發(fā)布了《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》，報告的主題為“向名義賬戶轉型”。

　　中國社科院世界社保研究中心主任、美國研究所所長鄭秉文在接受法治周末記者采訪時透露，人力資源和社會保障部等部門在2013年就聯(lián)合啟動了養(yǎng)老保險頂層設計的平行研究，包括世界社保研究中心在內(nèi)的4支國內(nèi)研究團隊應邀參加并提交了研究成果，“幾乎都主張盡快改革投資體制，并實施‘名義賬戶’，這兩點共識后來在十八屆三中全會決定中都得以明確”。

　　收益不明顯風險點多

　　鄭秉文曾做過一個估算，分別以通脹率(CPI)、全國社會保障基金投資收益、企業(yè)年金基金投資收益率、社會平均工資增長率四項為參照，基本養(yǎng)老保險基金在過去20年來遭遇了天量的福利損失，分別為近千億元、5500億元、3277億元和1.3萬億元。

　　“由于投資體制始終缺位，規(guī)模龐大的社會保險基金只能‘躺’在銀行里睡大覺，跑不贏通貨膨脹，多年來處于貶值風險之中?！编嵄谋硎尽?/p>

　　據(jù)全國社會保障基金理事會副理事長王忠民介紹，目前，超過3萬億元的基本養(yǎng)老保險基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明顯。

　　王忠民認為，基本養(yǎng)老保險基金的保值增值，是關系制度財務可持續(xù)及養(yǎng)老保險制度平衡渡過退休洪峰的關鍵因素，關乎億萬民眾的“老有所養(yǎng)”，因此對基本養(yǎng)老保險基金進行科學合理的投資運營是必要的。

　　這已是業(yè)界學界的共識?！斑@么巨大的財富，應該想辦法保值增值。而且，我們的養(yǎng)老保險制度是強制執(zhí)行的，就更應設法讓它有更好的投資回報，因此必須改革投資體制，不改福利損失太大?！编嵄谋硎尽?/p>

　　除此之外，許多學者也建議借此次養(yǎng)老金改革頂層設計之機，進一步改革養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低下的問題。

　　受訪學者認為，統(tǒng)籌層次低下是目前養(yǎng)老保險制度的一個重要缺陷，是目前基本養(yǎng)老保險基金存在諸多問題的最重要根源。

　　中國社會科學院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞指出，目前除了京滬少數(shù)省份外，絕大多數(shù)地方的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金仍然分散在市縣一級，全國統(tǒng)籌單位多達2000余個，呈現(xiàn)出嚴重的碎片化狀態(tài)。因此，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金風險點較多，出現(xiàn)違紀違規(guī)和業(yè)務管理不規(guī)范等問題在所難免。

　　據(jù)2012年審計署公布的社保資金審計報告，存在的違紀違規(guī)問題包括擴大范圍支出或違規(guī)運營企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、審核不嚴甚至騙取養(yǎng)老金、基本養(yǎng)老保險基金未納入財政專戶管理，等等。

　　按照審計署公布的消息，2015年將全面審計基本養(yǎng)老保險基金，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況。

　　改革的方向和努力

　　王忠民介紹，從1997年建立全國統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結合”基本養(yǎng)老保險制度以來，養(yǎng)老保險基金投資運營的政策發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，在2006年之前，嚴格禁止地方政府進行除購買國債和銀行存款之外的投資；2007年開始，允許做實個人賬戶的中央財政補助資金委托全國社保基金理事會投資運營；2010年，社會保險法公布實施后，國家重要文件中不斷出現(xiàn)擴大基本養(yǎng)老保險基金投資渠道以實現(xiàn)增值保值的規(guī)定。

　　“從這些發(fā)展脈絡不難看出，中央政府在不斷嘗試放松基本養(yǎng)老保險基金投資運營的限制?！蓖踔颐癖硎?。

　　齊傳鈞對法治周末記者總結說，政府20多年來雖數(shù)次頒布各類法規(guī)文件，對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的管理體制作出明確規(guī)定，但基金的投資范圍和投資品種幾乎沒有明顯變化，基本上都是銀行存款或購買國債。

　　最引人注目的突破2012年出現(xiàn)在廣東。經(jīng)國務院批準，廣東省政府委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營1000億元廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。這筆投資當年的年化收益率就達到了6.72%。

　　實際上，早在2006年，部分省市已開始將做實個人賬戶的中央財政補助部分委托給全國社?；鹄硎聲\營。

　　2014年年末，有媒體預測，由全國社?；鹄硎聲顿Y運營的全國社會保障基金2014年所持十大股票平均漲幅超過30%，當年成為近5年來的最大豐收年。

　　“(廣東的做法)預示著中國基本養(yǎng)老保險基金的投資政策和管理體制在未來幾年將有所突破?！饼R傳鈞說。

　　不過，雖然上下均對投資運營基本養(yǎng)老保險基金達成共識，但投資方案的選擇目前仍然存有爭議。

　　中國社會科學院世界社保研究中心執(zhí)行研究員高慶波介紹說，目前主要討論的有四種方案，包括：由唯一的國家法人機構作為全國賬戶基金投資運營主體；統(tǒng)一由多家機構受托管理；多主體單一機構管理；多主體多基金投資機構管理。

　　“在上述四種方案中，建立唯一的委托主體方案更為人社部、財政部及全國社?；鹄硎聲嗖A，地方政府則傾向于多主體方案，少數(shù)擁有大多數(shù)養(yǎng)老基金結余的省份更是極力抵制統(tǒng)一主體的方案?！备邞c波說，這也是當前中國基本養(yǎng)老保險制度投資政策制定久拖不決的主要原因。

　　期待法律先行

　　廣東的做法雖廣受贊譽，王忠民認為，既是創(chuàng)新又是無奈。按照現(xiàn)行規(guī)定，沒有國務院許可，不得對社會保險基金進行除購買國債和銀行存款之外的投資運營。因此，“如何突破法律限制和保值增值的雙重壓力，這是亟待解決的現(xiàn)實問題”。

　　中國社會科學院世界社保研究中心秘書長房連泉指出，目前，國家關于地方基本養(yǎng)老保險基金的委托投資運營政策尚不明確，還未出臺相應的法律法規(guī)，一些地方的做法也大都是以國務院和地方政府的特批形式出現(xiàn)，不具有推廣性。

　　“考慮到基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模的快速擴大和地方社保基金實現(xiàn)保值增值的巨大壓力，盡快出臺基本養(yǎng)老保險基金委托投資管理的政策法規(guī)已勢在必行。”房連泉表示。

　　高慶波也指出了同樣的問題：基本養(yǎng)老金制度運行數(shù)年，但直到今天，并沒有形成一部養(yǎng)老保險基金投資、監(jiān)管的專門法律。“立法層次偏低、操作性不強是當前困擾著基本養(yǎng)老保險基金投資的最為重大的問題之一。”

　　目前的相關規(guī)定散見于人社部、財政部、審計署等部門規(guī)章中，國家層面上的法律只存在于社會保險法、勞動法、證券法等法律中，對于基本養(yǎng)老保險基金的投資管理，這些法律通常只有原則性的規(guī)定。

　　2014年11月，國務院法制辦就《全國社會保障基金條例》向社會公開征求意見，比起之前的“暫行條例”，立法提升了一個高度，這是國務院對已運行了14年之久的全國社會保障基金作出的全方面規(guī)范。

　　鄭秉文認為，近年來國家重要文件中“推進社?；鹜顿Y運營和拓寬投資渠道”等提法雖已司空見慣，但在理論上，中央建立專業(yè)機構進行集中投資與現(xiàn)行政策的沖突問題仍未解決。

　　因此，他建議，投資體制改革，應立法先行，國務院制定《中國基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例》應盡早提到案頭。

　　房連泉提出，基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例的制定可參考全國社保基金管理辦法和企業(yè)年金管理辦法，核心內(nèi)容是三個“統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基金的治理機構、統(tǒng)一基金的投資政策和統(tǒng)一基金投資的評估標準。

　　早在2012年時，人社部即表示按照國務院指示，正會同有關部門繼續(xù)對養(yǎng)老保險基金的投資運營模式、管理機制、政策措施進行深入研究，抓緊制定基本養(yǎng)老基金投資運營管理辦法。

　　不過，截至目前，尚未有該辦法出臺的相關消息。

(法治周末記者 陳霄)