養(yǎng)老保險制度改革(二)

　　養(yǎng)老金雙軌制之變

　　“養(yǎng)老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺前的細(xì)致研究和全面考量”

　　　繼2008年之后，養(yǎng)老金雙軌制改革的“靴子”在7年后終于要落地了。

　　2014年12月23日，有消息稱，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案已經(jīng)擬定，并在決策層面獲得通過。這意味著，已經(jīng)試點(diǎn)多年的養(yǎng)老金并軌改革將有全面實質(zhì)性的進(jìn)展。

　　同時，國務(wù)院副總理馬凱也在當(dāng)日的全國人大常委會會議上表示，此次改革將從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。

　　那么，養(yǎng)老金“雙軌制”是如何形成的？伴隨著社會制度的發(fā)展變化，養(yǎng)老金的雙軌制又經(jīng)歷哪些變遷，產(chǎn)生了什么樣的影響？

　　雙軌制形成

　　人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受媒體采訪時介紹，我國城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計劃經(jīng)濟(jì)走向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。

　　計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國企業(yè)基本上都是國有性質(zhì)，企業(yè)職工是“單位人”，在職時的工資、退休后的養(yǎng)老，完全由單位負(fù)責(zé)。

　　上世紀(jì)80年代中期開始的國有企業(yè)改革沖擊了傳統(tǒng)的勞動保險制度。

　　為平衡不同企業(yè)的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，廣東等地開始試行退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌。

　　隨著企業(yè)用工制度和工資福利制度改革的深入推進(jìn)，1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，規(guī)定社會養(yǎng)老保險費(fèi)用由國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌。

　　統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度在企業(yè)大規(guī)模覆蓋是從上世紀(jì)90年代中后期開始的。

　　當(dāng)時，我國國有企業(yè)普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難，許多企業(yè)發(fā)不出退休金。有的企業(yè)用賣不掉的產(chǎn)品抵退休金，有的干脆不給辦退休。

　　在此背景下，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度加快擴(kuò)面，并提出了“確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放”的任務(wù)目標(biāo)，解決職工“領(lǐng)不到養(yǎng)老金”這個最突出的矛盾。

　　企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會保障”。

　　在這個階段，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度也進(jìn)行了研究探索，但改革進(jìn)程相對滯后，仍實行單位退休養(yǎng)老制度。

　　改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，形成了所謂的養(yǎng)老“雙軌制”。

　　問題凸顯

　　我國現(xiàn)行的退休金雙軌制，有兩套并行的養(yǎng)老金體系，一套是政府部門、事業(yè)單位的退休制度，由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金；另一套是社會企業(yè)單位的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納。

　　對這樣的雙軌制，媒體歸納出三個不同：

　　一是統(tǒng)籌的辦法不同，企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的則由國家財政統(tǒng)一籌資；

　　二是支付的渠道不同，企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則由國家財政統(tǒng)一支付；

　　三是享受的標(biāo)準(zhǔn)不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，差距大概是3倍至5倍。

　　上世紀(jì)90年代國有企業(yè)制度改革過程中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險率先納入社保體系，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%至90%的高比例支付。

　　中國勞動統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，1993年以前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的人均離退休費(fèi)基本在同一個水平線，年均不到5000元。此后兩者的差距越來越大。2007年之后，差距有所持平，但一直維持在1.5∶1的水平。

　　這種差距的存在，導(dǎo)致矛盾日益突出。

　　國務(wù)院副總理馬凱在代表國務(wù)院向全國人大常委會作報告時表示，雖然我國社會保障體系基本形成，但公平性不足。其中，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍實行單位退休養(yǎng)老制度，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度雙軌運(yùn)行，待遇差距矛盾突出，社會反響強(qiáng)烈。

　　國家行政學(xué)院竹立家教授在接受法治周末記者采訪時也表示：“養(yǎng)老金雙軌制使機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發(fā)的不公平感，隨著養(yǎng)老金缺口的加劇而更為明顯；因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌是大勢所趨?！?/p>

　　改革一度受阻

　　其實，早在1996年，時任全國政協(xié)委員、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會會長宋曉梧就率先提出要統(tǒng)籌企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度。

　　1997年，國務(wù)院公布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》后，要求統(tǒng)一企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度。

　　此后，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革并完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度”，十六屆三中全會進(jìn)一步提出了“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會保障制度改革”，十七大報告再次要求“促進(jìn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革”。

　　在近幾年的全國兩會上，關(guān)于取消養(yǎng)老金雙軌制的提案每年都是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　改革的曙光出現(xiàn)在2008年。當(dāng)年，國務(wù)院出臺《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進(jìn)行試點(diǎn)。

　　當(dāng)時確定的改革方式包括：養(yǎng)老保險費(fèi)用由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務(wù)等。

　　但5年過去之后，除廣東省進(jìn)行了部分改革之外，其他省市的試點(diǎn)基本沒有實質(zhì)動作。

　　在業(yè)內(nèi)專家看來，試點(diǎn)改革遇到前所未有的阻力而至今進(jìn)展緩慢。

　　對于進(jìn)展緩慢的原因，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授鄭春榮在接受法治周末采訪時曾表示，試點(diǎn)改革的阻力太大：職業(yè)年金個人不愿意出，出了就是待遇減少；單位不愿意出，沒有撥款，沒有動力出錢。

　　“此外，整體責(zé)任不明，2008年國發(fā)10號文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀?！编嵈簶s說。

　　中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問題之一在于公平問題。與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但改革試點(diǎn)卻明顯沒有將公務(wù)員包括進(jìn)來，并且公務(wù)員改革沒有預(yù)期，這使事業(yè)單位感到不公平，積極性不高。“試點(diǎn)改革進(jìn)行不下去就是因為沒有把機(jī)關(guān)加進(jìn)來?！?/p>

　　此外，在鄭秉文看來，試點(diǎn)改革未能成功的另外一個原因在于事業(yè)單位預(yù)期改革后養(yǎng)老金水平下降帶來的阻力。

　　2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪時表示，制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。實際的推進(jìn)，要考慮兩方面情況：一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休養(yǎng)老制度已實行60多年，從以往的經(jīng)驗看，對這類“老制度”進(jìn)行徹底改革，必須是循序漸進(jìn)的，才能實現(xiàn)制度的平穩(wěn)過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度本身也需要繼續(xù)改革完善。

　　“所謂‘并軌’并不是簡單地把機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度‘并入’企業(yè)養(yǎng)老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進(jìn)，最終取消‘雙軌制’?！焙鷷粤x同時透露，人社部正在抓緊研究養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案。

　　一年之后，2014年收官之時，傳來了養(yǎng)老金雙軌制終于要并軌的好消息。

　　雖然具體方案尚未公布，不過，可以預(yù)期的是，備受詬病的養(yǎng)老金雙軌制即將成為歷史。

（法治周末記者 高原）